赵义怀
在自由贸易试验区开展“证照分离”改革全覆盖试点是国家推进深化“放管服”改革的又一重大举措。自2015年国务院授权上海率先开展“证照分离”改革试点以来，以破除“办证难”“准入不准营”难题为核心的“证照分离”改革持续推进。这次国务院决定在全国自贸试验区范围将523项涉企经营许可事项实行清单管理，开展全覆盖改革试点，充分表明国家将“放管服”改革推向纵深的决心和部署，意义重大。
一、“证照分离”改革是深化“放管服”改革的先手棋
开展“证照分离”改革试点，对于厘清政府与市场的关系，简政放权、创新政府管理方式，强化市场主体地位，具有重要意义，是深化“放管服”改革、降低企业制度性交易成本、优化营商环境，激发市场活力和社会创造力的“先手棋”。
第一，有利于厘清政府与市场关系，充分激发市场主体活力。近年来，随着商事制度改革的深入，企业办理营业执照越来越便捷，而束缚企业经营活动的“办证多”“办证难”问题浮出水面，企业的呼声也逐步由登记注册转向如何更便捷获得行业许可。通过开展“证照分离”改革试点，政府部门通过进一步清理和取消了一批行政许可事项，推动一批行政许可事项由审批改为备案，推行告知承诺制在审批改革中的应用，通过优化审批服务提高审批效率、降低办事成本，让企业既进得了市场“大门”，也入得了行业“小门”，真正实现了“照后减证”和“照后简证”，释放企业创新创业活力，增强经济发展动力。
第二，有利于创新政府管理方式，加快政府职能转变。“证照分离”改革针对的是破解企业经营活动“办证多”“办证难”的束缚，审批事项改革方式的变化，反映出政府管理理念、管理方式的根本性变革。随着行政许可事项的取消、改为备案以及实行告知承诺制，必然倒逼政府加强事中事后监管，不断根据新形势、新情况创新监管方法和手段，必然要求政府部门改变传统的审批流程和审批方式，强化部门间的数据共享、联动协同。可以说“证照分离”改革是“放管服”改革的典型集成，是转变政府职能，创新政府管理方式的“推进剂”和“放大器”。
第三，有利于形成市场化、法治化、国际化的营商环境。通过开展“证照分离”改革试点，有利于推动改变我国在计划经济体制下形成的前置审批事项过多的弊端，降低企业资金、时间等制度交易成本，既通过推进登记注册便利化，解决“宽进”问题，又通过监管制度改革，解决“严管”问题，改变以往的惯性思维和路径依赖，加快形成国际通行的投资贸易规则，提高市场竞争能力。
二、以制度“软环境”降低营商“硬成本”带来企业获得感
2018年，世界银行对我国营商环境的排名由此前的第78位跃升至第46位，2019年再度升至第31位，跻身全球前40，连续两年入列全球优化营商环境改善幅度最大的十大经济体。这其中，“证照分离”改革功不可没，在推动营商环境改善中发挥了重要作用。当前，很多区域靠大幅降低土地、人力、商务成本提升发展竞争力的方式已难以为继，着力降低企业制度交易成本，实现区域总体营商环境的改善，用制度“软环境”抵消营商“硬成本”，成为深化“证照分离”改革，提升营商环境的应有之义。近年来“证照分离”改革取得了显著成效。
一是企业满意度大幅提升。问卷调查显示，认为营商环境改善很大的企业达到88%，对行政审批改革满意的占比92%。企业切实感受到了“证照分离”改革后营商环境的优化。通过“证照分离”改革，一些许可证取消不再需要申办，一些取消后只需要备案即可，还有一些许可证可以通过告知承诺来办理，这些改革举措首先提升的就是企业办证的体验度和获得感。如，首次进口非特殊用途化妆品审批改为备案后，企业从改革前跑北京审批改为在网上进行申报，实际办理时间从改革前的3-6个月，减少到3-5个工作日，市场主体反响热烈。
二是市场主体活力有效激发。在改革制度红利的释放下，拓展业务的市场主体数量持续增长。以上海开展的“证照分离”改革为例，从纳税主体数量增长情况来看，2018年较2015年同期增长59%；就业人数持续增长，从参保人数看，2016、2017和2018年上半年分别增加6万人、4万人和4万人。外商投资实际到位金额持续增长，2016、2017、2018年较2015年同期分别增长78%、83%、103%。
三是政府职能转变成效显著。改革把降低门槛后的方便送给了企业，把事中事后监管的挑战留给了政府，实现了政府管理理念的重大变革。以上海浦东新区为例，全区327个涉企审批事项全部实现“一网通办”和“最多跑一次”，其中“不见面审批”已经达到53%，实际办理时间达到3.3个工作日，比法定时限的22个工作日压缩了85%。
三、全覆盖试点走出“证照分离”改革升级版
这次“证照分离”改革，遵循“减”和“简”的理念，把“照后减证”和简化流程作为提升市场主体办事感受度的重要方向，创新“管”和“服”的手段，把放管结合和优化服务放在更加重要的位置，按照“证照分离”改革全覆盖要求，将涉企经营许可事项全部纳入清单管理，按照直接取消审批、审批改为备案、实行告知承诺、优化审批服务等四种方式，分类推进审批制度改革，全力推进“证照分离”改革升级。
第一，简政放权做“减法”，照后减证降低准入门槛。“直接取消审批”“审批改为备案”是四种分类推进改革方式中力度最大的，旨在通过全面清理规范各类涉企行政许可等事项，针对不涉及重大风险的许可事项，在确保有效监管的前提下，逐步减少“证”的数量最终实现取消审批的目标，让越来越多的企业在获得营业执照后即可开展经营，从而降低企业进入市场的门槛。此次改革中，直接取消审批类事项的划分标准中，提到了“对设定必要性已不存在、市场机制能够有效调节、行业组织或中介机构能够有效实现行业自律管理、通过事中事后监管能够有效规范的涉企经营许可事项，直接取消审批”，更加遵从市场规律。如“对外贸易经营者备案登记”，根据原国家工商总局2017年的规定已经纳入“多证合一”改革范畴，整合并入营业执照进行登记，根据此次改革要求，属于“设定必要性已不存在”事项，改由商务部门和市场监管部门通过数据互通实现企业登记信息共享，进一步方便了企业在获取“多证合一”营业执照后顺利进入市场。又如，“从事强制性认证以及相关活动的检查机构指定”，改变了过去由市场监管部门审批并指定特定机构进行强制性认定的方式，让市场在资源配置中发挥决定性作用，用由认证机构对工厂检查结果及认证结论负责的方式，取代政府“背书”的传统监管方式，有力释放了市场活力。
第二，强化监管做“加法”，只有管得好才能放得开。“证照分离”改革的核心在“放”，关键在“管”，因为只有管的好才能放得开。长期以来，一些审批事项，政府部门放不下、减不了，很大程度是因为缺乏行之有效的管理手段，怕取消了许可，管不住、出乱子。所以在改革过程中要始终把放管结合置于突出的位置，以更好的“管”保障更活的“放”，改革成效才得以更加显著。此次改革重点强调了“创新和加强事中事后监管”的重要性，“直接取消审批”“审批改为备案”“实行告知承诺”并不是一放了之，“不批不管”“只批不管”“严批宽管”，而是监管任务更重了，要更加突出审批与监管的衔接，更加突出监管手段方法的创新。如，在跨部门联合监管和“互联网+监管”方面，各地就要因地制宜创新监管方式手段。在这方面，上海浦东新区在实践中探索出了“双告知、双反馈、双跟踪、双随机、双评估、双公示”的“六个双”事中事后监管机制，实现面上全域覆盖、点上全链条打通，打造信息共享、有效衔接的监管闭环。又如，告知承诺制，作为“证照分离”改革方式的重要创新，其核心就是以信用为基础，实现事前承诺即可经营，而这项制度能够有效推进的背后则是强有力的信用监管。此次改革突出强调了“依法查处虚假承诺、违规经营等行为并记入信用记录，实行失信联合惩戒”，并指出对于不符合承诺条件开展经营的企业，若逾期不整改或整改后仍达不到要求的，要依法撤销许可证件并承担相应责任。从这个意义上讲，告知承诺制将进一步强化市场主体的信用意识和诚信意识，让诚信约束机制发挥作用，推进社会诚信体系建立。
第三，优化服务做“乘法”，数据多跑路群众少跑腿。“证照分离”改革整个过程，既有取消审批的“放”，也有强化监管的“管”，还有提高办事透明度和企业可预期性的“服”。此次改革更加体现了寓放于服、寓管于服，把优化流程、创新服务贯穿于各类改革方式实施的全过程，树立以市场主体为中心的思想，问需于企、问策于企、问效于企，变“政府端菜”为“企业点菜”。此次改革中，优化审批服务类事项的数量从2016年《上海市开展“证照分离”改革试点总体方案》中的75项，拓展到442项，在实现对所有涉企经营许可事项全覆盖的同时，对优化服务类事项进行了非常细致详实的规定，有助于杜绝各地改革探索中将不愿改、不好改的事项全部扔进“优化服务筐”的做法。一是强调“下放审批权限”，对由自由贸易试验区实施更为便捷高效、能够有效承接的事项，将审批权限下放或委托给自由贸易区所在地有关主管部门，最大程度实现区内企业就近办事。二是压减审批要件和环节，强调“坚决取消奇葩证明”，采取并联办理、联合评审等方式优化办事流程，主动压减审批时限，结合“一网通办”等互联网政务服务，真正实现数据网上行，企业少跑腿。三是创新采用延长或取消有效期限的监管方式。对许可证件设定了有效期限但经营许可条件基本不变的，原则上可延长或取消有效期限，减少了企业不必要的跑腿办理。四是公布了总量控制条件和存量情况。对有数量限制的事项，要定期公布总量控制条件、布局规划、企业存量、申请企业排序等情况，公开透明，方便企业自主决策。
第四，破除障碍做“除法”，制度创新优化营商环境。“证照分离”改革的核心是破除制约企业和群众办事创业的体制机制障碍，着力降低制度性交易成本，助力新动能成长，释放创新创业活力，增强经济发展动力。一方面，着力破除传统监管的惯性思维。比如，在此次“证照分离”改革全覆盖试点中，审批改为备案类事项的划分标准中，增加了政府部门“要坚决防止以备案之名行审批之实”的规定。过去，由于政府部门按照传统审批思维的惯性，针对备案的行政许可事项照样进行各种实质性审查，导致企业原本以为按照要求上报备案材料即可开展经营业务，可实际上却遭遇了“顶备案之名、行审批之实”的尴尬，显然这并不是“审批改为备案”的初衷。另一方面，着力破解企业的后顾之忧。比如，在告知承诺制事项试点推进的过程中，企业存在对审批结果不确定性的担忧，认为缺少监管部门“背书”，一旦在后期检查中发现问题，企业的整改成本会很大。此次改革中，专门强调“有关主管部门要依法准确完整列出可量化可操作、不含兜底条款的经营许可具体条件”，力求在最大程度上消减审批不确定性，让企业可以放心地选择告知承诺审批方式。
从上海先后开展的两轮针对部分涉企行政许可开展“证照分离”改革先行先试、率先探索，到全国自贸区和部分高新区复制推广上海经验做法，再到此次在全国自贸区范围涉企行政许可事项全覆盖改革试点，透过“证照分离”改革的“加减乘除”，我们可以看到：变的是，“证照分离”改革的事项范围在扩大、实施区域在扩围、企业市场准入的门槛在降低；不变的是，改革的初衷依旧，那就是始终围绕破解市场主体“准入不准营”，解决企业办证难问题，进而由涉企许可改革事项多寡的“物理变化”，演化为政府事中事后监管、优化企业营商环境等“放管服”整体性改革的“化学变化”，实现政府管理理念、管理方式、管理手段的一次根本性变革。（作者为上海市发展改革研究院党委书记、副院长）
