【作者简介】陈建樾，中国社会科学院民族学与人类学研究所民族理论研究室主任、研究员，中国社会科学院国家治理智库研究员。
2019年3月1日，习近平总书记在中央党校（国家行政学院）春季学期中青年干部培训班开班式上发表讲话指出：不忘初心，方得始终。2019年，我们迎来了新中国70周年华诞，这是进行“不忘初心，牢记使命”教育的最好时间节点。站在70年后的今天回望过去，可以发现，我们这个统一的多民族国家能够不断发展且行稳致远，与老一代党和国家领导人的初心、规划和设计密切相关。在任何一个统一的多民族国家内部，民族问题都是社会总问题的一部分。民族之间的团结、民族关系的和睦，不仅关系到多民族国家的统一和安定，也关系到其发展与和谐。本文试图在文献资料的基础上，整理和梳理新中国建政初期民族政策的历史脉络。
一、用中华民族“团结各民族于一体”
红军长征，是中国共产党深度认知多民族国情的实践之旅。在1935年8月召开的沙窝会议上，中央政治局在会议决议中专门安排了“关于少数民族中党的基本方针”一节，其中指出：“红军今后在中国的西北部活动也到处不能同少数民族脱离关系，因此争取少数民族在中国共产党与中国苏维埃政府领导之下，对于中国革命胜利前途有决定的意义。”
这一国情认知恰好也为中共在时局改变时的政策调整提供了支持。“日本帝国主义并吞东北四省之后，现在又并吞了整个华北，而且准备并吞全中国。”根据这一形势的变化，中共中央政治局在瓦窑堡会议上发出“向着日本帝国主义及其走狗汉奸卖国贼展开神圣的民族战争”的号召。与此同时，中共中央明确将在苏区时期建立的政权的主体从“工农”调整为“人民”，并说明政权主体不限于工农阶级，而是各民族人民。两天后，中共中央在传达会议精神的电文中用“中国全民族”和“中华民族”的概念指出，“在这种形势下党的策略路线，就是发展团结和组织中国全民族一切革命力量，去反对当前的敌人”；并再次确认苏维埃政权主体的改变“是准备直接对日作战，和为中华民族的独立解放而奋斗”。在长征即将完成的1936年5月，中华苏维埃在对回族人民的宣言中明确提到“中华五族”，这显示中共中央已经对“中国民族”“中华民族”“中国全民族”这些概念的内部结构有了“多民族”的思考：“我们中华五族的人民和土地，已一大块一大块的为日本帝国主义所宰割。”
西安事变后，中共在1937年公布的抗日救国十大纲领中进一步提出“全国人民的总动员”和“抗日的民族团结”的主张：“动员蒙民回民及其他一切少数民族，在民族自决民族自治的原则下，共同抗日。”“建立全国各党各派各界各军的抗日民族统一战线，领导抗日战争，精诚团结，共赴国难。”同年7月，中共中央决定成立少数民族工作委员会，由高岗任书记。在1938年10月召开的中共六届六中全会上，毛泽东代表中共中央在政治报告中进一步阐明了团结各民族一致抗战的政策，并明确提出“团结各民族为一体”的中华民族多元一体主张：“我们的抗日民族统一战线，不但是国内各个党派各个阶级的，而且是国内各个民族的。对着敌人已经进行并还将加紧进行分裂我国各少数民族的诡计，当前的第十三个任务，就在于团结各民族为一体，共同对付日寇。”这便是抗战时期，中共中央用中华民族“团结各民族于一体”的政治主张，也是多民族统一战线建立的起点。
二、“建设一个中华民族的新社会和新国家”
1939年初，中共中央决定成立中央西北工作委员会，“以主持西北地区陕甘宁边区以外的陕、甘、宁、青、新、蒙各省地下党的工作，尤其是少数民族工作”，由时任中宣部部长的张闻天兼任主任，李维汉出任秘书长。1939年底，毛泽东在《中国革命和中国共产党》一文中专列“中华民族”一节，指出中华民族除汉族外，“还有蒙人、回人、藏人、维吾尔人、苗人、彝人、壮人、仲家人、朝鲜人等，共有数十种少数民族，虽然文化发展的程度不同，但是都已有长久的历史”，“中国是一个由多数民族结合而成的拥有广大人口的国家”。
1940年1月，毛泽东在陕甘宁边区文化协会第一次代表大会上发表了《新民主主义的政治与新民主主义的文化》。在这篇改名为《新民主主义论》的重要文章中，毛泽东提出中国共产党人为之奋斗的目标，“在于建设一个中华民族的新社会和新国家”；在这篇具有指导思想意义的报告中，毛泽东甚至还提出将“人民代表大会”作为国家的权力机关：“中国现在可以采取全国人民代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会、区人民代表大会一直到乡人民代表大会的系统，并由各级代表大会选举政府。”2月，贾拓夫撰文说明了各个民族与中华民族的关系以及它们在中国民族关系中的地位：“中华民族是由中国境内汉、满、蒙、回、藏、维吾尔、苗、瑶、夷、番各个民族组成的一个总体，因此，中国抗战建国的彻底胜利，没有国内各个民族的积极参与，是没有最后保证的。整个中国对帝国主义来说，是一个被压迫的民族，但在国内各民族间关系上，同时又存在着相互压迫的现象。如果不推翻帝国主义首先是日本帝国主义对中国的压迫和侵略，则中华民族的彻底解放是无从谈起的，在这一点上，国内所有各民族的命运是完全一致的。但同时要想动员全中华民族的力量以战胜日本及一切帝国主义者对中国的压迫，如果不取消大汉族主义者的压迫而以正确的方法来解决国内各民族间的关系问题，同样也是不可能的。”
1940年 4月，贾拓夫代表“西工委”起草了《关于回回民族问题的提纲》。这一经中央书记处批准而成为党对回族问题原则指示的提纲，归纳出回族的“三个基本矛盾”和获得解放的“三个历史任务”：“摆在回族的面前，有三个基本矛盾：回日矛盾，回汉间民族矛盾，回族内部民主力量（主要是农民）与封建残余势力的阶级矛盾。因此，回回解放的历史任务，是打倒日本帝国主义，消灭国内民族不平等，消灭封建残余。但这三个历史任务的解决与整个中国革命的发展和胜利不可分离。”
在1943年发表的《中国之命运》一书中，蒋介石提出了中华民族是单一民族的主张：“在这里，蒋实际上重新定义了‘民族’一词，意指中华民族这一整体，而非单个的种族（ethnicity）。”出于截然不同的认知，毛泽东除亲笔修改和安排广泛宣传陈伯达等人的反驳文章外，还在中共七大政治报告中指出：“国民党反人民集团否认中国有多民族存在，而把汉族以外的各少数民族称之为‘宗族’。他们对于各少数民族，完全继承清朝政府和北洋军阀的反动政策，压迫剥削，无所不至。”为此，毛泽东代表中共针锋相对地提出：“领导解放后的全国人民，将中国建设成为一个独立、自由、民主、统一和富强的新国家。”
1948年9月，毛泽东在中共中央政治局会议上提出把“中央政府的问题”列入议事日程，并指出“人民民主专政的国家，是以人民代表会议产生的政府来代表它的”。
三、以中央集中统一领导下的民族区域自治制度团结各族人民共同奋斗
随着解放战争的进展，建立新的统一多民族国家已经成为中共思考的核心议题。中共中央政治局在关于 1949 年的任务中就规定：在北平解放后召开第七届第二次中央全体会议，并考虑“通过准备提交政治协商会议的共同纲领草案”，“通过组成中央政府的主要成份的草案”等与建国有关的事项。而在平津战役结束后，中共中央不仅提出了“中华人民民主共和国万岁”的口号，而且还提出了“中华民族解放万岁”的口号，这显示中共有意识地将国家构建与国族建设列入同步推进的规划。不仅如此，中共多次提醒地方党组织对国族之下的民族事务予以特别的注意，并商量处理的方式和方法。
1949年1月底至2月初，苏共领导人米高扬秘密访问西柏坡，代表苏共中央与毛泽东、刘少奇、周恩来、朱德、任弼时等中共领导人就建国事项进行了交流和讨论。在为期一周的晤谈中，中共领导人基本确立了以民族区域自治制度来处理民族问题的决心。在谈话中，米高扬代表苏共中央建议中共不要采取联邦制的制度架构来处理民族问题，即“应当给予少数民族自治，但不是独立”；而“毛泽东对这一建议感到高兴，从他的脸色可以看出，无论是谁，他也不打算让其独立”。
苏联的解密档案和中方人员的回忆不仅可以彼此印证，而且可以完全确证：在新中国实行不同于苏联联邦制的政策和制度，是中苏两党基于不同国情而达成的一个共识。也正是在此期间，毛泽东就是否实行联邦制征求了李维汉的意见。长期研究民族问题的李维汉认为中苏国情不同，不宜实行联邦制。李维汉同志建议在统一的（单一制）国家内实行民族区域自治。与此同时，中共领导人还特别注意了解民族地区的情况和倾听少数民族的诉求，周恩来就要求时任中共新疆分局秘书长的邓力群转告新疆参加新政协的代表，“请他们准备新疆的政治、军事、经济、文化、党务各方面，首先是民族方面的材料”；而邓力群也说：“对我党领袖，请他们不要准备别的礼物，他们带去新疆人民的意见和要求，即是最好的礼物。”
以民族区域自治为核心的民族政策规划，就是在统一多民族国家的内部继续明晰“国族-民族”的双层结构，在制度、法律和政策方面将少数民族视为中华民族的组成部分，进而在中华民族这个国家民族之内赋予民族区域自治的制度安排和权利保障。
“毛主席的理论就是把马列主义中国化，合乎中国的道理，把它发挥，这就是理论与实践相结合。”由此出发，周恩来对民族区域自治制度的要件作了初步的规定：“凡是少数民族都有自治权利，在统一法令之下，自己管理自己。”他强调指出，党和国家民族政策“最主要的是民族区域自治”。“实行民族区域自治，只有好处没有坏处。今天在我国大家庭中是希望团结的，唯一正确的方法是实行民族区域自治。”周恩来的这一论述，有可能是“中国特色解决民族问题正确道路”这一话语的最初形态。
到1951年底，民族区域自治制度已经在民族地区全面实行，“如在西北地区，已经建立了八个自治区；西南地区已经建立八十五个自治区、一百六十三个民族民主联合政府；中南地区已建立六个自治区、两个民族民主联合政府。”在这样的背景下，中央民族事务委员会第二次委员扩大会议在北京举行，这次会议被认为“具有全国民族代表会议性质”。在提出《民族区域自治实施纲要草案》的这次会议上，中共中央统战部部长李维汉在重述了关于中国民族问题的基本论述之后，第一次比较完整地定义了民族区域自治制度：“民族的区域自治，是中华人民共和国领土之内的，在中央人民政府统一领导下的，遵循着中国人民政治协商会议共同纲领总道路前进的，以少数民族聚居区为基础的区域自治。”李维汉代表中共中央对自治地方的行政层级、建立自治地方的人口条件、自治机关的立法权限以及上级政府的领导都作出了规范性的规划。
1953年6月15日，毛泽东在中共中央政治局会议上提出“由新民主主义走向社会主义”。同年召开的第三次全国统战工作会议则代表中央规定党在民族问题方面的任务是“巩固祖国的统一和各民族的团结，共同来建设伟大祖国的大家庭……”这意味着新中国的建国初期基本结束，社会主义的多民族中国由此扬帆启程。
在一个统一的多民族国家中“增加界墙”的制度安排，是联邦制而不是民族区域自治。“我们的民族区域自治政策，利于合，利于团结，利于各民族的共同发展。”在制度创设的理念和初衷方面，毛泽东、周恩来等中共领导人不仅没有“增加界墙”的意识，而且还有意识地通过民族区域自治来打破历史上各民族之间的“界墙意识”：“我们主张把全国各民族都联合起来组成一个民族大家庭”。这个由各民族组成的“民族大家庭”，就是中华民族的共同体，而使各民族联合起来的制度机制就是国家集中统一领导之下的民族区域自治制度。“中华人民共和国是单一体的多民族国家”，“实行民族区域自治，是我们解放以后在民族问题上的一个根本性的政策”。所谓单一体，就是认定多民族的中国不实行联邦制；而所谓根本性政策，则正如习近平总书记所指出的那样，民族区域政策是党的民族政策的源头，党和国家的民族政策都是由此而来、依此而存，因此必须得到巩固、完善和发展。实践证明，民族区域自治制度符合我国国情，在维护国家的统一和领土完整，在加强民族平等团结、促进民族地区发展、增强中华民族凝聚力等方面起到了重要作用。站在新中国成立70周年的今天回望来时路，我们可以更深刻地领悟到习总书记关于历史的论述：“历史和现实都告诉我们，一场社会革命要取得最终胜利，往往需要一个漫长的历史过程。只有回看走过的路、比较别人的路、远眺前行的路，弄清楚我们从哪儿来、往哪儿去，很多问题才能看得深、把得准。”
